PPP核心文件正在修訂，10%財政承受能力“紅線”會被突破嗎

摘要
此次修訂21號文備受關(guān)注的兩處，一是10%的“紅線”是否會有變化，二是“政府性基金預(yù)算作為PPP財政承受的一部分”是否會被寫入。

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 已經(jīng)實(shí)施了三年多的財政部21號文，目前正在修訂中。

21號文，即2015年4月7日，財政部印發(fā)給各地方財政部門的《政府和社會資本合作項(xiàng)目財政承受能力論證指引》（財金[2015]21號文件）。

據(jù)了解，5月24日，財政部PPP中心在中央財經(jīng)大學(xué)召開會議，對21號文的修訂工作進(jìn)行了部署，按照章節(jié)分了幾個編寫組，將任務(wù)分給了中央財經(jīng)大學(xué)、中投咨詢、大岳咨詢、地方財政部門的PPP領(lǐng)域人士。

一位參與修訂工作的專家告訴記者，21號文在實(shí)際操作過程中發(fā)現(xiàn)了許多問題，這次修訂是對這幾年遇到的問題進(jìn)行規(guī)范、完善，包括支出責(zé)任識別、財政承受能力的計算方式、財政能力和政府支出責(zé)任，以及提出預(yù)算的范圍，即PPP項(xiàng)目的財政支出責(zé)任與預(yù)算之間的對接等等。

在北京清控偉仕咨詢有限公司總經(jīng)理劉世堅看來，21號文是整個PPP行業(yè)的基本游戲規(guī)則之一。他認(rèn)為，現(xiàn)在PPP行業(yè)游戲規(guī)則可以用三個“兩個”來概括：“兩個部委、兩個文件、兩個論證”。兩個部委是指財政部和發(fā)改委，兩個文件是國發(fā)60號文和國辦發(fā)42號文，兩個論證是財政承受能力論證（21號文）和物有所值評價（167號文）。

劉世堅認(rèn)為，這六個要素是構(gòu)成了現(xiàn)行PPP的基本框架?，F(xiàn)在21號文的修訂主要關(guān)注點(diǎn)有：“10%紅線”的問題、地方政府的PPP項(xiàng)目中已經(jīng)到10%上限的怎么處理，針對不同的地域，怎么防止“一刀切”？

按照21號文第25條的規(guī)定，每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。省級財政部門可根據(jù)本地實(shí)際情況，因地制宜確定具體比例，并報財政部備案，同時對外公布。

兩個關(guān)注點(diǎn)

此次修訂21號文備受關(guān)注的兩處，一是10%的“紅線”是否會有變化，二是“政府性基金預(yù)算作為PPP財政承受的一部分”是否會被寫入。

10%的支出比例被稱為“紅線”。2017年8月，時任財政部副部長史耀斌在進(jìn)一步推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展工作座談會上的講話中，明確提出要重點(diǎn)把握好PPP工作的“四條線”，第一條就是要嚴(yán)控“紅線”。要強(qiáng)化財政承受能力論證10%“紅線”的硬性約束，統(tǒng)一執(zhí)行口徑，加強(qiáng)信息公開。所有項(xiàng)目都必須在PPP綜合信息平臺中，及時公開財政承受能力論證報告及有關(guān)數(shù)據(jù)。未按規(guī)定公開的，要從項(xiàng)目庫中清退。各地要建立PPP項(xiàng)目財政支出責(zé)任統(tǒng)計監(jiān)測體系，中央財政和省級財政對接近或超出10%紅線的地區(qū)，要進(jìn)行風(fēng)險預(yù)警。

張笛（化名）是一家PPP咨詢公司的項(xiàng)目總監(jiān)，操作過近百個PPP項(xiàng)目。他告訴記者，現(xiàn)在有些地區(qū)的財政承受能力已經(jīng)接近10%，但是在基金預(yù)算中還有空間，大部分地區(qū)都沒有使用基金預(yù)算。使用基金預(yù)算比較多的都是開發(fā)區(qū)類的，如新區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)等。有些地方財政承受能力難以支撐PPP項(xiàng)目，用基金預(yù)算做補(bǔ)充，部分用一般公共預(yù)算，保證財政承受能力中的預(yù)算支出不超過10%，他認(rèn)為這樣操作是合規(guī)的。

劉世堅認(rèn)為，要是把基金預(yù)算作為10%的基數(shù)，這樣就縮小了基金預(yù)算對PPP的支撐作用，因?yàn)榛痤A(yù)算是以收定支，這樣作為指出預(yù)算的基數(shù)不太合適。所以基金預(yù)算不要和一般公共預(yù)算作為基數(shù)，這就需要對基金預(yù)算的列支科目單獨(dú)做一些改革，算是對財政承受10%上限的一個優(yōu)化。但是總體上PPP在預(yù)算支出里還是需要一個上限約束。

張笛也認(rèn)為不少地方政府的負(fù)債率高，各項(xiàng)剛性支出責(zé)任也很大。突破10%會有很大的風(fēng)險，所以一般預(yù)算突破10%沒有必要，可以對基金預(yù)算進(jìn)行調(diào)整來支撐PPP項(xiàng)目。

為什么修訂？

2018年5月24日，財政部PPP中心、中央財經(jīng)大學(xué)、大岳咨詢有限責(zé)任公司、中投咨詢有限公司等參與21號文修訂工作的專家，對修訂任務(wù)進(jìn)行了分工，根據(jù)任務(wù)分工，各個小組草擬了一些問題，然后將問題反饋給財政部PPP中心，由財政部PPP中心邀請相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜姨峁┲С帧?br />
其實(shí)，財政部對于修訂21號文早有跡象。

2017年7月7日，在回復(fù)十二屆全國人大代表李建春提出的關(guān)于調(diào)整PPP項(xiàng)目財政承受能力論證方式的建議時，財政部表示：“近年來我們制定了《PPP項(xiàng)目財政承受能力論證指引》、《PPP項(xiàng)目財政管理暫行辦法》等一系列制度規(guī)范，明確要求統(tǒng)籌評估和控制PPP項(xiàng)目的財政支出責(zé)任，每一年度需要從一般公共預(yù)算安排的PPP項(xiàng)目支出責(zé)任不超過一般公共預(yù)算的10%，將符合條件的PPP項(xiàng)目的財政支出責(zé)任納入預(yù)算管理，并由上級財政部門對下級財政部門進(jìn)行監(jiān)管，從而對政府履行合同義務(wù)形成有效約束，對財政風(fēng)險加強(qiáng)管理。10%的紅線，是在參考借鑒國際通行標(biāo)準(zhǔn)（6-7%）的基礎(chǔ)上、結(jié)合我國城鎮(zhèn)化發(fā)展實(shí)際需要、經(jīng)過反復(fù)論證最終確定的‘上限’。且10%‘上限’控制的僅是需要從一般公共預(yù)算中安排的支出責(zé)任，并不包括政府從其他基金預(yù)算或以土地、無形資產(chǎn)等投入的部分，旨在鼓勵地方積極盤活存量資源、資產(chǎn)等吸引社會資本參與PPP項(xiàng)目。”

財政部還表示按照中央經(jīng)濟(jì)工作會議“防風(fēng)險”主基調(diào)，為推進(jìn)PPP持續(xù)健康發(fā)展，已將修訂完善《PPP項(xiàng)目財政承受能力論證指引》列入財政部2017年P(guān)PP重點(diǎn)工作。2017年上半年，財政部已啟動前期專家論證工作，并擬通過召開座談會等形式聽取各方意見，結(jié)合實(shí)踐情況加快修訂完善。

上述參與修訂的專家告訴記者，此次修訂21號文的主要原因首先是政府性基金能不能作為PPP的預(yù)算使用，能用的話、如何用，都沒有明確規(guī)定；另外，21號文的測算公式會使項(xiàng)目公司的前期的現(xiàn)金流為負(fù)，這樣就會讓項(xiàng)目公司難以為繼，可能連項(xiàng)目貸款都償還不了。再有便是10%的紅線指標(biāo)在不同地區(qū)、不同的財力之間如何協(xié)調(diào)平衡的問題。

同時，該專家坦承，10%的紅線指標(biāo)修訂的可能性不大。史耀斌在上述會議中還提出現(xiàn)在PPP不規(guī)范的四個問題，其中之一就是支出上限“虛化”問題。對于PPP項(xiàng)目支出責(zé)任不得超過預(yù)算支出10%的規(guī)定，一些地方政府認(rèn)識不到位，把關(guān)不嚴(yán)、執(zhí)行不力，還有些地方政府能力不匹配，對當(dāng)?shù)刎斄椭С鲐?zé)任測算不準(zhǔn)確，導(dǎo)致財政承受能力論證流于形式，失去了“安全閥”功效，很可能加劇財政中長期支出壓力。

一直關(guān)注環(huán)保領(lǐng)域的E20研究院執(zhí)行院長薛濤建議，此次修訂21號文應(yīng)對政府性基金在PPP合規(guī)使用及限制方面給予更詳細(xì)的規(guī)定，同時，對未來一般公共預(yù)算的增長和全口徑PPP支付的計算范圍也應(yīng)給出詳細(xì)規(guī)定。

據(jù)了解，財政部要求各修訂小組在6月底7月初，擬出21號文修訂初稿，各個小組在近期都召開了會議。